宋承恩:如果釣魚台主權爭端走上國際法庭
宋承恩
英國牛津大學國際法博士候選人
在兩岸四地與日本社會因釣魚台所起風波不斷之際,馬總統8月21日接受日本 NHK 專訪時,在堅持中華民國對釣魚台列島之主權主張以外,力陳「擱置爭議、共同開發」為最符合各方利益之暫行措施,並拋出「訴諸國際法院」作為爭端和平解決之方式之一。在民族主義情緒熾烈感染的時刻,馬總統結合長期鑽研與深思而來的洞見,以總統的高度,提出冷靜務實的主張,是值得肯定與歡迎的。畢竟,至遲自1960年代末期浮上國際檯面以來,釣魚台的主權爭端即存在於台、中、日三方;歷年來的大小事件,至多是爭端持續存在的佐證,並不構成法律上決定主權歸屬的相關事證。各方的「積極作為」,固然增加了各政府當下危機處理的壓力,長遠的對策為何,仍將形塑未來方案的可能走向。在此意義上,我政府之「東海和平倡議」仍是值得各方思考的。
訴諸國際法院解決釣魚台主權爭端,在現勢下究竟有無可能?一方面,釣魚台誰所屬,本身是一項法律問題:簡言之,台灣與中國大陸官方皆主張,釣魚台自古即是台灣的附屬島嶼,也因此是中國的領土,嗣後雖經歷馬關條約之台灣割讓,但在二次戰後亦隨台灣歸還給我國;日本方面則主張,釣魚台於1895年時為無主物,而為其先占統治至今。案件一旦繫屬,法院將依國際法之法則判定領土主權之歸屬,而關鍵在於依事證,兩方論據何者能勝出,而擁有較他方更佳的領有權基礎。
問題在於,以司法方式決定領土主權爭端,不但是講理不講力,更具有一翻兩瞪眼的決定性效果。亦即,一旦訴諸司法,某一程度上事務之主導權與責任皆將脫離各自政府之手,屆時國力之大小、談判桌上之實力、民間的反應,對於訴訟而言皆成為不相關的因素;且國際法院或仲裁庭依法所作之判決,具有最終性且應予執行。因此,各國政府對於領土主權相關爭議是否提交司法裁判,莫不極度審慎,但當司法解決能夠符合爭端方的重大利益時,仍不乏其例:八0年代美國與加拿大間就緬因灣的劃界,經過多次談判僵持不下,為避免漁船「越界」之不斷發生,並使海床石油與天然氣之開發得以進行,兩國以特別合意的方式將案件交由國際法庭之分庭客觀裁決,而面對國內壓力,則可將判決結果歸咎於遠在海牙的法庭;近來馬來西亞與新加坡間將新加坡海峽內的白礁、中礁與南礁交付國際法庭,亦是為了在島嶼主權爭端解決後,兩國就海峽內水域之劃界談判,得以進行。
回到釣魚台的爭議:過去國際上一向認為,爭端方就此走上法庭的可能性不高。一方面,日本官方的立場堅稱就釣島而言,不存在領土爭端;另方面,中共對於國際司法,向來抱持不信任的態度,除了WTO的爭訟外,並不接受其他法庭的管轄權;而台灣則因並非聯合國的會員國,亦不被承認為國家,而無法出現於國際法院或仲裁庭之前。此是否會因釣魚台的近來情勢發展而有所改變?值得注意的是,在石化及食物資源日益匱乏的今日,現實上釣魚台周圍海域及海床的資源如同四十年來一般無法開發,而隨著近來衝突之愈演愈烈,爭端方投入的「執法」或「護漁」資源不斷升高,且釣魚台問題益發成為彼此間關係發展的不確定因素。是否到了該認真思考解決方案的時刻?司法的解決何必排除於選項之外?此為馬總統對日本媒體的試探性語言之耐人尋味處。當然,日本對於其所主張,但在他國控制下的領土,不論獨島或北方四島,向來也大言訴諸國際法庭之議。以子之矛,攻子之盾,何嘗不可?
進一步深思,棘手的問題在訴諸司法解決後,可能才要開始。原因在於現行國際上並沒有「三方司法解決」的可能。國際法院規約上,固然有訴訟參加的制度,允許對判決結果具法律利益之國家聲請參加,惟其要件甚為嚴格,且是在第三方有意願參加的情況下。在第三方之法律利益不僅會被判決所影響,甚且構成判決客體本身之情形,國際法院法上有所謂「不可或缺之一方」的法則(即所謂Monetary Gold doctrine),依此,國際法院不會對訴外方之權利進行裁判,以免出現其判決無法執行的結果。一旦兩岸間之一方基於各種原因不同意進行訴訟,是否會主張其為釣魚台爭端「不可或缺之一方」,而阻擋訴訟的進行?有兩種可能的情境:情境A:假設日本不顧中國大陸的意見,同意與在台灣的中華民國針對釣魚台主權,進行國與國之間的仲裁(可能性極微),中國大陸基於其對台灣地位的立場,勢將跳出來主張釣魚台為其所有,而仲裁庭不能就其領土作成裁判。如此一來台灣方面為訴諸司法所作之各種努力,可能付諸東流。更為吊詭的是情境B:假設日本與中國大陸透過合意,將釣魚台主權問題提交國際法院(可能性亦微,但較情境A為高),屆時台灣如何自處?我國當然可以主張台灣是釣魚台爭端「不可或缺之一方」(事實上也的確如此),但中共勢必主張台灣連同釣魚台皆為其領土,試圖說服國際法院接受以繼續進行訴訟。中華民國是否能夠接受台灣的主權連同釣魚台一併為國際法院裁判?聯合國體系中,固然「看不見台灣」,但作為聯合國核心機構之一的國際法院,是否會全然漠示台灣實質獨自存在的事實?其實並不必然。不論如何,屆時台灣可能沒有選擇,必須以訴外方之身份,力陳「釣魚台是台灣一部分」的主張,同時被迫力陳「中國沒有台灣,就沒有釣魚台」的立場。
當中國各地保釣人士高喊「釣魚島是我們的」之時,事實上突顯了釣魚台問題最吊詭的一面:若暫且放下統獨的立場,基於對兩岸分治現實及台灣民主社會的尊重,各地華人保釣人士是否願意還原國王新衣的真實,改稱「釣魚台是台灣的」?而中華民國政府,為了保護台灣的利益,除話語僅止「針對釣魚台爭議,不與中國大陸合作」以外,是否願意挺起腰桿,勇敢陳述「中國沒有台灣,就沒有釣魚台」?
(本文精簡版經刊載於中國時報,2012年8月29日)