李柏翰、李宜恩：國際迷你課程－人權、少數族群及宗教自由（二）
李柏翰／李宜恩
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肆、國際人權法中關於少數族群之保障
一、國際人權法下少數族群之定義
國際人權法下，對於少數族群保障之前提在於何謂少數民族，因此首先需要釐清的問題是「何謂『少數族群』（minority）？」，其定義將會決定對於所保障之對象為何，而目前國際社會針對少數民族之定義尚無共識，許多被提出之法律定義，通常都包括客觀因素（objective factors），諸如共同種族、語言或宗教存在之事實（the existence of a shared ethnicity, language or religion）及主觀因素（subjective factors），包括個人認為自己是該少數族群的一份子（individuals must identify themselves as members of a minority）。歷史上，國際社會首度提出之定義是1977年「聯合國防止歧視與保護少數族群委員會」（United Nations Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities）特別報告員（Special Rapporteur）Francesco Capotorti所提出，其對少數族群所建議之定義及要件為一群人在人口比例上為少數，於社會上並不具有優勢地位，其須為一定居國之國民，種族、宗教或語言上與國內多數人口不同，並且團結一致以維護其文化、傳統、宗教或語言。惟該上述之定義引發一些批評，其中主要包括下列三點：
- 對於文化、種族、語言及文化特性之定義不夠精確；
- 對於少數族群之性質過於限縮；
- 須定居國國籍之要件限制了其適用性。
上述於1977年由Francesco Capotorti所提出之定義雖有其受批評之處，但這是國際社會第一次試圖對少數族群加以定義，也為少數族群之定義作出第一步貢獻，之後各國際組織當然也持續致力於推動對於少數族群之保障與定義，下一部分將針對國際組織所做出涉及少數族群之重要國際文獻加以探討。
二、少數族群保障之法源及相關規範
在聯合國的層次，最主要的法源是ICCPR第27條的規定，其提供了屬於少數族群的個人，應享有與其他成員溝通群聚的自由（in community with other members of their group），故本條文係著重於個人的權利，而非少數族群群體性的權益。惟參照HRC所作的第23號一般意見書第9段，保有少數族群身份的權利（right to preserve minority identity）係以延續少數族群文化為目的，防止其自主流社會中消失。因此，ICCPR第27條雖未明文規定少數族群的團體權利，但HRC將其進一步擴張解釋成包涵集體概念的團體權（group rights in collective sense）。此外，尚有1993年由聯合國聯合國大會所通過之《隸屬民族或族裔，宗教和語言少數群體權利宣言》（Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious, and Linguistic Minorities），那是世界各國花了十五年協調談判的時間，始達成共識的成果。該宣言共七條，宣言之架構如下：
Article 1：認同個人及少數族群之尊嚴，確保少數族群之延續。
Article 2.1：少數族群決定生活方式的自由。
Article 2.2/2.3：少數族群參與公共生活與公共決策的權利。
Article 2.4/2.5：少數族群與主流社會共存之權利，包括形式上的權利，如自由遷徙、集會、結社、通訊（外在層面）。
Article 3.1：個人選擇作為少數族群中之成員的自由。
Article 3.2：個人行使上述自由與否，都不應因此受到不利益或偏頗之待遇。
Article 4：國家促進並保障國內少數族群成員權利之義務，包括為加強少數族群融入社會所必要採取之措施。
Article 5：少數族群參與國家立法或決策過程的正當權益（legitimate interests）。
Article 6：為促進相互瞭解與自信（mutual understanding and confidence）之國際合作。
Article 7：敦促本宣言之尊重及遵守。
至於區域性層級的人權規範（以歐洲理事會人權體系為例），最主要的是《關於少數民族權利的框架公約》（Framework Convention for the Protection of National Minorities，FCNM）。惟在1995年本公約通過之前，ECHR並無針對少數族群提供特別保障的規定，可參見1968年ECtHR的Belgian Linguistics v. Belgium案及1979年ECmHR的X v. Austria案，兩案都係根據ECHR第14條禁止歧視之規定，作為肯定少數族群權利的法律基礎，並重申歧視禁止的例外須至少符合三個要件，即正當目的（legitimate aim）、依法必要（necessity by law）及符合比例（proportionality），始構成一項客觀且合理的理由（objective and reasonable justification）。因此，PACE於1994年作出一項決議Res. 1134/1994承認少數族群的重要性（minorities rights are essential to promote peace, democracy and rule of law），故1995年FCNM之通過係為擴充原本ECHR對少數族群保障不足之規定。此外，尚有ECHR的第12號議定書，其中關於禁止歧視原則之規定與ECHR第14條規定最大的不同之處，在於其第1.1條的用語。
事實上，國際人權規範中關於少數族群之保障，有不同建議之途徑，如UN的《隸屬民族或族裔，宗教和語言少數群體權利宣言》（Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious, and Linguistic Minorities）係要求各國應為促進族群和諧而為若干行動，但CoE所通過的公約第12號議定書則未要求國採取任何積極措施，用語中「確保…」（…to be secured）僅係要求國家在採取任何措施時，不得造成任何不正當之歧視。可得而知，UN與CoE係採取不同的方式消弭文化衝突（clash of cultures），UN的方針係採融合（inclusion）與參與（participation），而CoE的原則是平等（equality）和不歧視（non-discrimination），即前者要求各國積極決定採取任何特定措施，以積極介入少數族群的生活，而後者任由國家自行安排，只要不會影響少數族群的權益即可。
三、關於旅人、吉普塞人及羅姆人權利之保障
在少數族群歧異甚大的情況下，少數族群（minorities）及受到規範的族群（the group itself）的定義尤其重要，因其決定了他們（包括成員個人與團體本身）所能享有的權利項目（entitlements）及內容（contents）。如「旅人」（Travellers），係依其自身選擇而為遷徙，其被定義為“The Travellers, who include both nomadic Roma and Sinti and others who are not of Roma origin but have a nomadic lifestyle (Irish Travellers, Swiss Yenish, Sicilian Camminanti, etc.), face the same difficulties as the Roma in the enjoyment of their fundamental human rights and are systematically discriminated against.”。相較而言，「吉普賽人」（gypsies）與「羅姆人」（Romas）通常係被迫遷徙或遭到驅離。前者被定義為“…people that arrived in Europe in migrations from northern India around the 14th century, whatever their race or origin, but does not include members of an organized group of travelling showmen, or persons engaged in travelling circuses, travelling together as such.”；而後者則為“The Roma, who today constitute a mosaic of diverse groups, first arrived in Europe from India at the end of the 13th century. Researchers and scholars established their origin in India through the Romani language, which is derived from a number of popular idioms close to Sanskrit. The Romani language therefore belongs to the Indo-European group of languages and is today largely influenced by the languages of those countries with which the Romani came into contact (Persian, Kurdish, Greek, Romanian, Serbian, Turkish, etc.)”
羅姆人一直以來所要面對最主要的問題在於居住、就學與健康狀況，因為羅姆人多半居住於帳篷內，並沒有一個真正可遮風避雨之處。再者，羅姆人的識字率低落，嚴重造成羅姆孩童在學習上的障礙。最後，羅姆人有許多營養不良或就醫困難之問題。有鑑於此，對於羅姆人的權利保障在聯合國層級之主要展現為聯合國於1970年代開始討論羅姆人的法律地位，而在1993年時正式承認國際羅姆人聯盟（International Romani Union）取得諮詢性政府間國際組織（consultative INGO）的正式資格。而歐洲理事會框架下之文獻，包括CoE於2010年通過了一個羅姆人《史特拉斯堡宣言》（Strasbourg Declaration on Roma），結合了社會中的社會與經濟包容（social and economic inclusion in society）及有效的人權保障措施（effective mechanism for human rights protection）；並於2011年，CoE發起一個調停訓練計畫（Mediators Training Programme），係為教育歐洲人民以有效且平等的方式打擊歧視（effective and equal process against discrimination）。
ECtHR中與羅姆人相關之判決，所牽涉之議題甚廣，以下針對不同議題與法院判決分類略述，例如關於公共學校之隔離政策（Segregation in public schools），羅姆人之孩童至學校上課時，因學校政策與刻意安排，導致羅姆人學生被安排於特殊班級或是將其與其他種族之學生隔離，法院意見一致認為學校所採行之隔離措施已違反了ECHR。首先，參見 2007年D.H. and Others v. Czech Republic案，本案中，捷克政府將羅姆人一般學生置於特殊教育的學校裡，ECtHR認為該隔離行為已違反了公約第14條（prohibition of discrimination）與第1號議定書第2條（right to education）等規定。另外於2008年Sampanis and Others v. Greece案，希臘政府是將公立學校中的羅姆人，安排在專屬羅姆人的特別班級中，ECtHR亦認為這樣的隔離行為違反了公約第14條（prohibition of discrimination）與第1號議定書第2條（right to education）等規定。
其次，關於驅逐與強制放棄財產（expulsion and forced abandonment of property）的問題，得參見2001年的Chapman v. United Kingdom、Coster v. United Kingdom、Beard v. United Kingdom、Lee v. United Kingdom及Jane Smith v. United Kingdom等案中，ECtHR認為英國針對申請人所為的驅趕措施係依據法律為之（in accordance with law）且係為了達到維護環境之正當目的（pursued the legitimate aim of preservation of the environment），且法院不認為英國或其他任何締約國依公約負有提供羅姆人或吉普賽人附有適當設備之住居的強制義務，因此，英國並未違反公約。再觀察1996年的Buckley v. United Kingdom案，法院當時則接受了英國的抗辯，即在權衡羅姆人的居住權時，加以考量了公路安全的計畫控制（planning control for highway safety）、環境和公共衛生之保障（preservation of the environment and public health），故得於符合比例原則的情況下限制其居住自由，是為合理、正當且必要之措施。然而，在2004年Connors v. United Kingdom案及2012年Yordanova and Others v. Bulgaria案中，ECtHR則都認為臨時性的驅趕則不具正當理由，因此違反了公約第8條（right to respect for private and family life and home）及第14條之規定。
接著是因種族差異而產生偏頗調查（Racially biased investigations）的問題， 2005年的Nachova and Others v Bulgaria案中，因保加利亞警察槍殺了兩名羅姆族的遊民（Roma fugitives），故本案涉及了生命權（right to life）之問題，但保國司法單位卻怠忽職守不願處理，因此ECtHR認為如此偏頗之調查行為（biased investigation）構成有效救濟之缺乏（lack of effective remedy），違反了公約第3條（prohibition of inhuman or degrading treatment）的規定。而2012年 Koky and Others v. Slovakia一案雖然仍在繫屬中，但其事實與十分類似上述之Nachova and Others v Bulgaria案，故可推斷法院判決的內涵與結果應與該案大同小異。最後，關於少數族群投票權與被選舉權（Right to free elections）之爭議，最著名的案例是2009年的Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina案，波士尼亞與黑賽哥維納之憲法裡僅允許波士尼亞族、塞爾維亞族跟克羅埃西亞族等三個主要種族的人民投票或參選，反面禁止了羅姆人與猶太人等旅人的投票權及被選舉權，故ECtHR認為該規定構成了公約第14條及第12號議定書第1條兩者規定的雙重歧視（double discrimination），也違反了第1號議定書第3條的規定。
伍、歐洲人權法院關於多元性別族群權利之判決
與性別族群有關之權利逐漸受到重視與討論，而經過前面篇幅介紹了少數族群之後，在此會思考一則問題，到底LGBT是否屬於少數族群？其實不論答案與否，若LGBT本身屬於少數族群，則其中成員可享有其他專屬少數族群的團體權；即使不屬於少數族群，其中之個人仍可享有個人基本之人權及自由。事實上，LGBT的議題在各國的發展取決於各國當地的社會狀況，例如宗教、傳統或是文化因素等等。國際社會中對於多元性別之態度並不一致，有些國家認為只要做到不歧視（non-discrimination）為已足，但也有國家認為應如同照顧女權一樣（women’s rights），提供性別弱勢者積極措施之保護（affirmative actions or positive measures）才算是有充分之保障。
國際上（尤其是ECtHR）對於多元性別族群所審理的司法案件其實很多，而關於LGBT的問題主要包括三大類（1）性傾向（sexual orientation）、（2）同性性行為（homosexuality）和（3）性別認同與其他（gender identity and others）。以歐洲人權體制為例，LGBT所牽涉之議題甚廣，大致上可分為集會結社自由（freedom of assembly, freedom of expression and freedom of association）、領養與親權（adoption, parental rights and obligations）、住居、社會福利與僱傭權益（housing tenure, social and employer’s benefits）、就業與兵役（employment and military service）、居留權或引渡問題（residence permits, extradition）、婚姻及伴侶登記（marriage and registration of partnership）、拒絕為多元性別者服務（personal refusal of services to LGBT）、同性戀入罪化或拘禁（criminalization or detention）、同意的法定年齡（age of consent）、服裝規定或捐血問題（dress code or blood donation）、監獄裡的恐同症及不當處遇（homophobia and ill-treatment in prison）、性別變更及其後果（gender reassignment and its consequences）等。
如前述，到底LGBT是否符合少數族群之定義，若承認LGBT以少數族群之形態存在，則其中成員之個人及團體本身（as such）得享有特別權利之保障。惟根據1977年Capotorti所提出的報告，LGBT人士將受到性質要件（characteristics criterion）之限制，而不符合少數族群之定義，然而，即使不予以承認，人權的適用結果並不會有太大差異，因為在歐洲人權法院所作出的判決中，大部分判決皆認為國家基於裁量餘地之原則（principle of margin of appreciation）有其依國內社會風俗民情自由（social context）裁量如何制訂相關政策權力，惟前提係以不實質侵害多元性別族群平等權為限。
以此觀之，對於一國應否承認同性婚姻之合法性，事實上國際人權法是沒有強制規範的，惟在國內既有法規修法（amendment）或立新法（new legislation）之前，擁護同性婚姻合法化者應同時主張平等權及婚姻權作為法源基礎，惟當一國憲法中婚姻權若不被視為基本權時，則平等權將成為更加強而有力的理論依據。ECtHR曾在許多案例中都表示，ECHR中的權利不僅是寫在公約裡的條文，而是會因著社會發展再延伸或擴張的，例如第12條婚姻權（right to marriage）的概念可能將隨著日漸開放的社會變遷，而自條文文字中明文規定的異性婚姻（different-sex marriage），延伸解釋到同性婚姻（same-sex marriage）的情況。因此，可以再次證明了ECHR是活絡的法律工作，而得以透過條約解釋、司法裁判和法律適用等方式，擴充權利的本質與內涵，以因應整體社會的發展趨勢（當然，其他全球性或區域性的人權公約也應該秉持這樣的精神）。
陸、結論與國際迷你課程之心得
事實上，由於筆者先前真的從未接觸過關於宗教自由以及少數民族權利等議題，所以一開始是抱著全新初學者的心態來探索這方面的知識，而且國際法組總共有三位同學參加本次課程，我們彼此之間也在課後進行許多討論，使得學習效果加倍，除了上課所學習到的新知識，同儕間相互心得交流也對學習產生莫大的功效。因為課程是每天接續而且一天只有兩個小時，因此不僅學習上可以連貫，也讓學生有充分的時間將所學新知加以消化吸收，幾乎每次下課都會有學生留下來再多向講師問問題，因為第一次接觸的知識實在是有太多的問號和學習的欲望，講師每次也都耐心回答問題，他也經常反問學生問題，先聽聽我們的想法再替我們解惑，雖然問到最後我們自己都不好意思，但老師卻表示非常享受並且開心年輕學生對於人權議題有如此深厚之學習興趣，並且鼓勵所有學生藉由本次課程所學，不論是否在未來要從事相關職業，可以繼續關心人權議題，若是有更進一步學習興趣的學生，期待可以繼續鑽研人權知識。從這門課程開始，筆者們才真正深入去瞭解國際人權法下對於宗教自由及少數族群之保障，在最後一堂課，我們思考並提出了四個問題，分別是：
- 國際人權法中大部分的條約都同時包括平等權（right to equality）與免於受歧視之自由（freedom from discrimination）分別之規定，如ICCPR第2.1、第3及第26條等，試問此架構上之安排有何特別的意義嗎？這個問題在課堂上沒有被明確地解決，但或許「平等」（equality）這個概念應非專指一項特定之權利，而是理想上適用於所有人以各項人權作為請求權基礎（human rights entitlements）之廣泛的理念，惟實際上，要使所有個人或團體都獲得絕對公平之待遇可能過於困難，因此國際人權規範所設之最低標準係要求各國至少在從立法到執法的各個階段中，都應謹守「不歧視原則」（principle of non-discrimination）之義務。
- 國際人權法下，少數族群保障（minorities’ protection）與民族自決權利（right to self-determination）之間有何關聯性？以中國境內之藏族（Tibetan）、維吾爾族（Uyghur）及許多其他少數民族為例，中國政府經常是採取同化措施（assimilation measures），即所謂漢化政策（Sinicisation），那些少數民族之成員可以如何主張其權利？國家在國際法下，都負有義務採取積極或消極的措施，可能出現的作法有三種，即「整合」（integration），指少數與多數共同存在，保有特質，此為最為推薦之作法；「同化」（assimilation），指少數與多數共同存在，去異求同，是否構成歧視須視情況而定；或「隔絕」（isolation），指少數與多數分別存在，各自生活，這種作法多半會構成歧視。就權利主體而言，國際人權法對於少數族群的保障多半係著重於隸屬少數族群團體中之個人而非團體本身，儘管通常權利主張時都會涉及團體整體之權利或自由，故少數族群權利的核心在於個人不同於社會中其他人之身份認同（identity）。至於民族自決權利，其權利主體並不必要是社會中的少數族群，而只要是一群承認共同身份之個人（a group of people in a sense of recognition of dignity）基於排除原本所受管轄權之自我治理（self-government或autonomy apart from the original jurisdiction it has been subject to）的理念所組成，惟時至今日（尤其是冷戰之後），內部民族自決的概念多半係指涉民主原則（principle of democracy），而與少數族群權利不太一樣。
- 若Capotorti當初對少數族群所提出的定義已被批評不合時宜，吾人是否可以建議去除性質限制要件（limited characteristics criterion）及居住地國籍要件（nationality criterion），分別以《身心障礙者權利公約》（Convention on the Rights of Persons with Disabilities）與《保護所有遷徙工人及其家庭成員權利國際公約》（Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families）為例，即國際社會普遍承認並接受社會中某部分基於相同性質之人受到特殊保障之重要性，若是如此，LGBT族群之成員是否得以主張少數族群之優惠性待遇？關於少數族群的類型, 目前除了國際上官方承認的族裔（ethnic）、語言（linguistic）、文化（cultural）及宗教（religious）等性質，近年來類型有增加的趨勢，並透過國際組織的決議、宣言或法院的判決等方式被論述，包括性別（sexual）、生活方式（lifestyle）、身心問題（physically or mentally affected）等，大部分的情況亦與社會中弱勢或邊緣化族群（the disadvantaged or marginalized groups in a society）的議題有關。因此，少數族群一詞中對於「少數」的概念應取決於社會邊緣化（marginalized）之程度及弱勢（disadvantage）與否，決定因素可能同時包括其社會階級（social status）、客觀上謀生之能力（capacity of living）及主觀上族群之認同（sense of identity）。基於這個想法，無論是移工、原住民、殘疾者、LGBT或其他類似之人，應具有選擇的權利決定其是否希望被視為某特定少數族群之成員，並獲得國家特別的關注及待遇，當然也通常須視國內社會民主化的程度而言。
最後的課堂總結中，於法律、哲學及理論上，人權關係到每個人生活的任何部分，惟在事實上、歷史發展或實踐上，個人尊嚴之發展與社會正義之確保仍然取決於個人意識（people’s awareness）、社會共識（community’s supports）與攻府決心（government’s resolution）等三個層次。全球性的人權體系，如UN框架下的人權公約，象徵了國際社會的推動人權保障決心和意志，但實踐上往往又因地區而異（region by region），歐洲的人權體系最為完善且發達，美洲則因為南北美之間的隔閡且充滿懷疑論者（skepticism）而發展受限。
至於非洲和亞洲，則發展情況大相逕庭。前者擁有良好的條約體系及國際機制，但因為內戰（internal armed conflicts）頻仍、政治貪腐（corruption of governments）和經濟落後（low-leveled economic development）等原因，人民與資源受到西方國家或跨國企業嚴重剝削（human abuse and resource exploitation by Western powers or TNCs），公民社會（civil societies）缺乏知識，導致人權規範的實踐不確實，國家落實不力; 而後者雖然社會發展程度較高，但或許出於公民意識（civil awareness）較低落或是文化傳統等因素（cultural factors），導致民主化（democratization）的進程緩慢，良政（good governance）與法治（rule of law）與經濟發展的步伐不一致，因此區域性的人權體系難以開展，目前只能寄望東南亞國協有所作為，如其轄下於2009年建立的「東盟政府間人權委員會」（ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights，AICHR）及2012年會員國元首會議通過的《東盟人權宣言》（ASEAN Human Rights Declaration）。
如同這一系列的課程所揭示的，吾人可以得出以下的結論，若要推廣並提升人權的價值並實際落實人權保障之規範，主要須透過幾個因素綜合達成，分別是成熟的社會發展（social development）、積極的身份認同（people’s identity）、教育（education）及族群間和平共存（peaceful coexistence of communities）。因此，這個過種須同時包含由上而下（top-down）及由下而上（bottom-up）兩種方式，始得完成，故人權法的發展可以說是透過垂直（vertical ）與水平（horizontal）混合的方式所催生、推進而發生事實上之效果，前者像是1991年的蘇聯解體及2009年台灣片面批准兩公約，而後者諸如1789年的法國大革命和2010年以降的阿拉伯之春等事件。在課程結束後，最令筆者驚訝之處在於我們原先根本沒有預料到自己會對宗教自由與少數族群之人權有所興趣，也同時明白並提醒自己還有許多知識與問題等待被發現並解決。原本已經對人權有興趣的我們，相當珍惜這次迷你課程帶給我們的收穫，若有機會，也推薦給所有對人權研究有熱誠的學生來共同參與。