杜芸珮：『圈外人』的『進化』論

杜芸珮 (中研院法律所研究助理)

 

我國在正式外交場合中，時常扮演著圈外人的角色，面臨無法參加許多國際組織會員國大會以及多邊條約締約國大會等重要國際會議的困難，自然無法全盤掌握各項國際條約之訂立過程，例如利益團體遊說之經過與立場，以及國與國間的政治角力過程等。當各國為了某條文的解釋與適用方式進行協商、結盟，乃至於爭辯，我國既未參與討論，僅取得經過數次討論後的結果，過程自是毫無所悉，更增加我國法制與國際接軌的困難度。

例如：美國於2012年12月國際電信大會上，表達拒絕簽署大會擬議中的一項國際電信公約，各方進行協商亦未能改變美方立場，引起一片譁然。至於美國為何不簽署此項公約，推測與該條約加入管制網路之議題有關[1]。世界衛生組織於2012年12月11至17日第5次菸草框架公約締約國會議（FCTC, COP5）在韓國首爾舉行，會中熱烈討論無煙菸品以及菸品非法貿易等議題[2]，並通過首爾宣言，我國並非FCTC締約國，未能充分參與該會議。而在卡達舉辦氣候變遷框架公約第18次締約國會議，會終主席表示對會員國就實踐京都議定書有新的承諾，並應積極回應氣候變遷，提供開發中國家財務與技術支援[3]，然而我國主流媒體報導卻僅重在我國青年參與使用國名之爭議[4]。

 

從上述的幾則例子，我國總是難加入正式會議的討論圈，就像圈外人，無法找到入口，在圈外打轉。但換個角度以觀，我國是參與國際社會活動的一份子，同樣亦擁有承擔義務的權利，因此，必要積極『進化』，成為現在進行式！或許我們能努力將現階段的遺憾，轉換為前進與更加融入國際社會的動能。

 

立法院於2009年3月31日立法院第7屆第3會期院會通過聯合國 「公民與政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」條約案，並三讀通過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」[5]，總統府於2010年12月10日成立人權諮詢委員會，而後於2012年4月出版國家人權報告書[6]，該報告書編錄檢視我國兩公約實踐情況的部份成果，且於2013年邀請外籍人權學者審查報告書。

 

而2013年1月24日兩公約監督聯盟秘書長投書〈法務部不懂兩公約〉一文[7]，就法務部長對兩公約在我國僅「參考」之說提出評論，法務部也立即提出回應。法務部新聞稿回應書中提及「我國無法循聯合國相關機制接受委員會監督公約之落實，公約條文又過於精簡不易了解其意涵。」兩公約條文抽象，我國要直接適用具一定難度，對於退出聯合國後沒有持續參與相關組織，亦無法確實理解條文解釋情況[8]云云，顯示政府實踐兩公約的層層障礙。

 

面對全球化，我們不得不相信現存的困難已造成我國與國際接軌的障礙，但仍樂觀認為，或許可透過更多資源的投入，以更實質的方式，讓現況而有所改善。國際條約為「參考」固然不足，且政府部門需要認真「參考」的條約更不只有兩公約，還有如上所述會議談及的新興全球性議題，以及眾多國際性論壇中所探討有關各個條約與公約之間的衝突與調和問題等。

 

我國常被視為圈外人，不代表就只能扮演圈外人。我們必須以實質的方式將國內法律與國際接軌，若各個法律都能夠有這樣子的目標，如將解釋抽象條文、民眾可取得一般性意見的繁體版電子書，國際上討論的議題與結果，漸漸帶入國內，步步讓民眾取得更多條約相關資訊。如上述法務部回應文件中提及兩公約一般性意見[9](ICESCR General Comment)已出版並供民眾下載，亦即，民眾又多了一個了解兩公約的管道。

 

陳長文教授於12月中華民國國際法學會舉行之學術研討會上提及多邊條約國內法化暫行條例之提案，該條例的目的係在創設一個法律機制，透過將多邊條約國內法的過程，使國內法律能迅速與國際法接軌。亦即，在可預見的未來，我國未能全面參與國際組織與多邊條約，因此在兩岸政治情勢保有現狀之際，以暫行條例方式訂定之，幫助我國法律同國際潮流修訂，對於我國無法締結之多邊條約（尤指立法性質的多邊條約），由政府扮演主動注意並成為推動國內立法的角色，加快立法院審議的速度[10]。

 

除了上述的功能外，若將條約資訊帶入國內法，對學生而言，更能貼近國際條約、了解國際脈動，增長視野；對政府而言，透過國際條約國內法化暫行條例形成推力，給予所需資源配置，能使各部門關注國際條約的發展進程，；對我國人民而言，能夠得到的保障將更完整、多元，且當與外國互動時，也不會對國際規範有陌生感；最後對國際社會而言，倘我國國內法制能夠積極融入國際規範，並徹底實踐相關條約之規範義務，在國際法上均可作為國家實踐國際法的重要明證。