譚偉恩：不可能的任務：由ICAO與UN的關係淺析台灣之加入

譚偉恩

 

ICAO與UN的關係

國際民用航空組織(International Civil Aviation Organization, ICAO)目前有191個會員國，其組織法與所謂的國際航空公約本身是同一份文件，其中的第七章（43條以下）開始處理組織內部的有關事宜。在與聯合國(the United Nations, UN)的關係上，1947年10月3日的議定書讓雙方建立起合作關係；即ICAO成為UN的專門性機構(specialized agency)。^[1]隨著此份文件的生效，兩個組織均承擔起一定義務，應協助彼此完成在《聯合國憲章》和《航空公約》下的職責。值得注意的是，ICAO的會員國可以透過UN的技術援助計畫(Programme of Technical Assistance)得到發展航空事業的支持。然而，目前UN會員國並非盡數為ICAO的當然成員；多明尼加、列支敦士登、吐瓦魯以及蒙地內哥羅目前都沒有加入，而在ICAO的正式成員中有一個不是UN的會員：庫克群島；這位ICAO的成員恐怕不能算是嚴謹意義的主權國家，蓋其是在自治的情況下與紐西蘭維持「自由聯繫」的關係（即類似波多黎哥與美國）。因此，庫克群島的涉外關係實際上乃係由紐西蘭為其負責。^[2]

有關ICAO的加入（或參與）

在組織法架構下（特別是第七章），ICAO是以大會、理事會、航行委員會三大機關為主，同時未提及「觀察員」的參與問題，任何非UN會員國的主權國家皆可以事後「加入」ICAO，但如果一個政治實體(political entity)的主權國家屬性(statehood)有爭議，組織法本身就無法處理。類似於（但不是相同）世界衛生大會(WHA)，ICAO的大會也有一套議事規則，在其中的第5條提及「觀察員」；係指由大會或理事會正式邀請的非締約國或國際組織。另外，在第26條提到的UN觀察員也可以是一種ICAO的觀察員。但無論何種觀察員，都只能參與會議而沒有表決權。

綜觀歷年實踐和ICAO的組織法及其大會之議事規則，目前只有主權國家或國際組織可以成為觀察員。而台灣是不是一個「主權國家」在國際社會是高度爭辯的政治暨法律問題；基本上1971年UN大會2758號決議的效果讓多數國家不會認為台灣是獨立的主權國家，頂多就是承認在台灣的政權是代表中國（或中華民國）的合法政府。^[3]所以即便美國國會現在支持台灣，但組織法上要讓台灣以觀察員身份加入，絕不是一件容易的事，並且相當程度上與中國的態度如何有關。畢竟，這是兩岸的政治問題，不是單純的國際組織法問題。一言以蔽之，除非今天有2/3的ICAO大會多數成員贊成修正組織法的內容，台灣短時間內無法以觀察員身份加入ICAO。倘若執意要加入，恐怕僅有師法庫克群島的實踐，將涉外關係的權利義務委由在對岸的北京政府行使，惟此舉應不會是真正有利於台灣前途的理性選擇。