邱意晴：國際間反恐怖主義工具對國際法的影響

國際間反恐怖主義工具對國際法的影響 ─以九一一攻擊事件美國的回應為例

邱意晴
外交學系碩士班一年級

壹、前言

恐怖主義的出現與發展有其長遠的歷史，但2001年的九一一攻擊事件後，開始廣受國際政治與國際法相關學科討論。除了恐怖主義對於後冷戰時期國際安全的嚴重威脅外，攻擊事件後，美國迅速以「反恐戰爭」(War on terror)，向中東出兵作為回應，也是國際法學界針對反恐措施的合法性，激烈交鋒的原因之一。

本文將以2001年美國本土所發生的九一一攻擊事件為例，首先描述恐怖主義和恐怖攻擊在國際法上的特殊性，繼而討論美國對於此次攻擊事件的回應，以及此種回應對於國際法的影響。

貳、國際法架構下的恐怖主義

「恐怖主義」在定義和要件上的不明確，使得試圖以國際法規則規範恐怖主義行動，面臨著一定的困難，國際社會亦尚難以一個單一而全面的概念，描述國際間恐怖主義。有關定義恐怖主義的困難，主要在於恐怖分子的訴求往往帶有高度的政治性，因而使得享有不同利益和意識形態的各國，針對什麼樣的人是恐怖分子，以及哪些行為是屬於恐怖主義行動，都可能持有不同的看法，因而難以制定一項國際公約，普遍性地規範恐怖主義。

由上述可知，恐怖主義在國際法上特殊性，有以下兩點：一是有關「恐怖主義」的定義和範圍的認定，二是有關如何規範恐怖主義攻擊，以及如何規範各國對於恐怖主義攻擊的回應。第二點的困難處又源自於，國際間缺乏對於恐怖主義的普遍定義，使得各方難以界定相關規範的適用範圍，因而無法取得一個較為廣泛的規定。以下將分析上述兩點特性，並以現有關於恐怖主義的條約為基礎，觀察相關條約如何規範恐怖主義，並由這些條約歸納出恐怖主義在國際法下的可能定義。

一、有關恐怖主義的規範

1996年，聯合國大會根據決議[1]，決定設立一個特設委員會(Ad Hoc Committee)，目標是「擬訂一項制止恐怖主義爆炸事件的國際公約，並隨後擬訂一項制止核恐怖主義行為的國際公約，以補充現有的國際文書；接著再研究如何進一步發展一個對付國際恐怖主義的綜合性公約法律框架」[2]。以下是這個特設委員會，在制止恐怖主義公約上所達到的成果。

首先是1997年通過的「禁止恐怖轟炸公約」[3](International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings)，規定一個人犯罪是因為他在特定場所，放置或引爆炸藥或其他致命物品，意圖造成死亡或嚴重的身體傷害，或是意圖造成該場所大規模的毀損。這個公約主要強調國際相互合作，包括情報資訊的交流，以及合法的相互支援。[4]其次是1999年的「禁止提供恐怖組織資金援助國際公約」[5](International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism)，這項公約的目標是針對恐怖組織提供或募集資金的個人。公約另規定法人的行為能力，並有權凍結與沒收資金，以及處理其他金融機構管理上的細部規定。[6]2005年則通過了「禁止核子恐怖行為國際公約」[7](International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism)，目標是「在各國之間加強國際合作，制定和採取有效和切實的措施，以防止這種恐怖主義行為，並起訴和懲罰行為人」。公約規定，一個人犯罪是因為它擁有放射性材料或製造一個裝置，或是使放射性材料有外洩之虞，或破壞一個裝置，目的是造成死亡或嚴重的身體傷害，或是對財產或環境成重大損害。

特設委員會並於2005年通過「反國際恐怖主義全面公約草案」(Draft comprehensive convention against international terrorism)[8]，從草案內容可以看出這份「全面公約草案」的目標是「採取有效措施防止恐怖主義行為，並規定引渡或起訴恐怖主義行為實施人，以確保這些人無法逃避起訴和懲罰」，規範的行為是「任何人以任何手段非法和故意致使，人員死亡或人體受到嚴重傷害，或公共或私人財產，包括公用場所、國家或政府設施、公共運輸系統、基礎設施或環境受到嚴重損害；或此種損害造成或可能造成重大經濟損失」，且根據行為的性質或背景，行為的目的是「恐嚇某一人口，或迫使某國政府或某國際組織實施或不實施某一行為」。

二、恐怖主義在國際法上的定義

自1930年代起，國際間開始有一系列的公約，企圖為恐怖主義提供一個一般性的定義，目標則是為了禁止恐怖主義，並明定其刑事責任。惟在當今國際法規範下，恐怖主義仍未被視為是一項犯罪，也未有一項關於恐怖主義的普遍定義。[9]

儘管如此，從以上近期關於恐怖主義規範的條約中，仍可整理出目前國際社會有意規範的恐怖主義行為的定義，其定義大致如下：首先是行為的主體包含個人，在要件上則包含因其行為而導致人員的死亡或嚴重的身體傷害，或在特定場所造成環境或設施的大規模損害，因而可能造成經濟上的損失；其行為的目的則是恐嚇，以使政府或其他國際組織做出，或不做出某些行為。這個定義顯示了目前國際規範恐怖主義行為的方式，係著重於行為的後果，但對於行為的性質則未有一定的規定。

參、國際間反恐怖主義工具：美國的反恐戰爭

2001年9月11日美國本土遭到有史以來最嚴重的攻擊，位於紐約的世貿雙子星大樓、位於華府的國會大廈，以及位於維吉尼亞州的五角大廈，分別遭到三起恐怖主義攻擊，造成雙子星大樓全毀，傷亡人數超過三千人。九一一恐怖攻擊事件後，舉世譁然，聯合國安全理事會無異議地通過決議案[10]，譴責國際恐怖主義，並視其為對於國際和平與安全的威脅。當時的美國總統小布希(George W. Bush)在9月20日，對美國國會聯席會議與美國人民的演講中首次提及「反恐戰爭」，並在2002年的國家安全戰略亦包含了所謂「先發制人」(pre-emptive)的武力使用政策。[11]以下將簡介九一一恐怖攻擊事件後，美國對阿富汗和伊拉克的兩次出兵行動，以進行後續分析。

一、阿富汗戰爭

九一一攻擊事件後，美國於同年十月七日通知聯合國安理會，表示美國依據聯合國憲章第五十一條行使固有的單獨與集體自衛權力，對蓋達恐怖訓練基地與設施，以及其在阿富汗塔利班政權庇護下的基地與設施，進行自衛性軍事行動，同日，美國與英國即針對阿富汗境內的蓋達組織，以巡弋飛彈與長程轟炸機，進行軍事轟炸行動。[12]

二、伊拉克戰爭

2001年出兵阿富汗後，美國又於2003年三月偕同英國與澳洲，展開對伊拉克的軍事行動，除了對巴格達發動空襲外，也有地面部隊朝巴格達方向前進，美國進展行動順利，依序奪取了機場和石油設施，最後進入巴格達市中心，象徵性的將一個海珊的雕像拉倒，這個畫面也顯示了美軍進攻伊拉克的初步勝利。[13]

肆、國際間反恐怖主義工具對國際法的影響：自衛權意涵的改變

以下將針對美國對阿富汗和伊拉克的兩次出兵行動，以國際法上有關國家自衛權的相關規定加以檢視，探討美國的出兵行動有無理由因為國家的自衛權，而取得國際法上的合法性。

一、傳統的自衛權

聯合國憲章禁止會員國使用或威脅使用武力[14]，「禁止使用武力原則」也成為國際習慣法，而拘束所有國家。因此，原則上國家不得使用武力。惟二的例外情形為，聯合國憲章第五十一條所規定的自衛權，以及聯合國安全理事會，依據聯合國憲章第七章「對於和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應付辦法」的規定，所決議採取的武力行動。簡言之，國家的自衛權和聯合國安全理事會決議的行動，是「禁止武力使用原則」的例外情形。在聯合國安全理事會並未授權美國出兵的情況下，「自衛權」成為美國出兵行動為合法的唯一理由，因而有必要檢視自衛權的相關規定。

有關國家「自衛權」，最主要的規定在於聯合國憲章第五十一條：「聯合國任何會員國受武力攻擊(armed attacks)時，在安全理事會採取必要辦法，以維持國際和平及安全以前，本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利。會員國因行使此項自衛權而採取之辦法，應立向安全理事會報告，此項辦法於任何方面不得影響該會按照本憲章隨時採取其所認為必要行動之權責，以維持或恢復國際和平及安全。」從以上條文可以看出，國家必須要遭受「武裝攻擊」後，才能主張行使自衛權。

惟「遭到武裝攻擊」並非意指，遭受攻擊的國家可以不受限制的行使自衛權；相反的，自衛權的行使仍受到國際法架構下的嚴格規範，而必須遵守若干原則和要件。例如，採取強制行動之「必要性」─遭遇急迫、無可抗力之事件，且無暇考量其他選擇方案時；反擊行動必須與遭受攻擊的程度成「比例」；使用武力之「目的」僅在於驅逐攻擊國之武裝部隊；當攻擊行動結束，獲安理會採取必要辦法時，使用武力的自衛行為必須「停止」；以及，國家的自衛行為必須遵守「國際人道法」的基本原則，避免使任何人遭受不必要的傷害。除了「必要性」原則外，國家強制性的防衛措施應該是即時的，必且應該是針對那些須為武裝攻擊負責目標採取行動。[15]

二、美國出兵行動是否符合傳統自衛權規定

(一)   聯合國憲章第五十一條─「武力攻擊」

有關「武裝攻擊」的定義，國際上未有一個完整的定義，但從國際法院尼加拉瓜案的判決[16]可以看出，國際法院認為聯合國憲章規範是隨著時代與議題而動態發展的，而非靜止不見的條文，可見國際法院對於這些規定的解釋與認定，相當程度是考量國家實踐的發展，而採取一種動態解釋的態度與取向。[17]因此，以下將觀察若干國際組織對九一一恐怖攻擊行為的解釋。

首先是北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization, NATO)，北約在九一一攻擊事件後，隨即發表聲明支持反恐怖主義行為，引用北約憲章第五條，表示任何對歐洲或北美國家同盟國成員的恐怖攻擊，將被視為對整個同盟的侵略行為，亦即認為九一一恐怖攻擊同等於對所有北約會員國的攻擊。其次，美洲國家組織(Organizations of America States, OAS)同樣也引用里約條約(Rio Treaty)，認為九一一攻擊事件是對所有美洲國家組織成員的攻擊行為，支持美國並強烈譴責九一一攻擊行為。最後，在美國遭到攻擊的隔天，聯合國安全理事會即通過了一項決譴責恐怖主義的決議案，此決議案(1368決議案)的前言即指出「承認固有的個別與集體自衛權」(recognizing the inherent right of individual or collective self-defence)，實際上間接承認美國可以採取適當的自衛措施。[18]

由以上各相關國際組織的回應應可看出，國際社會普遍將此項攻擊視為美國所認定的武力攻擊行為。

(二)   行使自衛權的原則─「比例性」

「比例性」係指，任何因自衛而使用的武力必須合乎比例性原則，亦即自慰行為應該合乎遭受攻擊的比例，不可造成懲罰性報復行為或非自衛措施的行為。然而此一比例性原則的概念仍有許多適用上的困難，例如自衛措施係應有比例性的回應恐怖主義在之前的特定行為？或是與所有國家所受到恐怖分子的威脅成比例？又或者，是否可以擴大到具有「嚇阻」效果的比例？[19]

在美國出兵阿富汗的例子中，美國主要是在九一一恐怖攻擊後，針對阿富汗境內的蓋達組織的基地和設施攻擊。但在伊拉克戰爭中，美國卻是以伊拉克發展核子武器，並可能對美國發動攻擊為由，採取「先制攻擊」。此種「預期性自衛」嚴重違反比例性原則，伊拉克戰爭是全面性軍事攻擊和占領，造成伊拉克政權瓦解、人民大量傷亡、基礎建設嚴重破壞等，都違反了聯合國憲章第五十一條的自衛權限，也不符合比例性原則。[20]

伍、結論

國際間反恐怖主義工具對國際法的影響層面甚廣，本文以2001年九一一恐怖攻擊事件後，美國的回應─對阿富汗與伊拉克兩個國家使用武力─為例，分析本案中可能合法使用武力的情形，即美國所主張的自衛權。

由上述分析與討論可知，國際間對於將九一一攻擊行為視為「武裝攻擊」，有相當之共識，但對於美國行使自衛權措施的主張，則有不同的見解，尤其是美國出兵伊拉克時所主張的「預期性自衛」，更是從根本挑戰了傳統的自衛權意涵，包括須有「武裝攻擊」的條件，以及自衛措施須符合比例的原則，而自衛權涉及核心的國家安全利益，其意涵的轉變與發展，相當值得關注。