宋承恩：如果釣魚台主權爭端走上國際法庭
宋承恩
英國牛津大學國際法博士候選人
在兩岸四地與日本社會因釣魚台所起風波不斷之際，馬總統8月21日接受日本 NHK 專訪時，在堅持中華民國對釣魚台列島之主權主張以外，力陳「擱置爭議、共同開發」為最符合各方利益之暫行措施，並拋出「訴諸國際法院」作為爭端和平解決之方式之一。在民族主義情緒熾烈感染的時刻，馬總統結合長期鑽研與深思而來的洞見，以總統的高度，提出冷靜務實的主張，是值得肯定與歡迎的。畢竟，至遲自1960年代末期浮上國際檯面以來，釣魚台的主權爭端即存在於台、中、日三方；歷年來的大小事件，至多是爭端持續存在的佐證，並不構成法律上決定主權歸屬的相關事證。各方的「積極作為」，固然增加了各政府當下危機處理的壓力，長遠的對策為何，仍將形塑未來方案的可能走向。在此意義上，我政府之「東海和平倡議」仍是值得各方思考的。
訴諸國際法院解決釣魚台主權爭端，在現勢下究竟有無可能？一方面，釣魚台誰所屬，本身是一項法律問題：簡言之，台灣與中國大陸官方皆主張，釣魚台自古即是台灣的附屬島嶼，也因此是中國的領土，嗣後雖經歷馬關條約之台灣割讓，但在二次戰後亦隨台灣歸還給我國；日本方面則主張，釣魚台於1895年時為無主物，而為其先占統治至今。案件一旦繫屬，法院將依國際法之法則判定領土主權之歸屬，而關鍵在於依事證，兩方論據何者能勝出，而擁有較他方更佳的領有權基礎。
問題在於，以司法方式決定領土主權爭端，不但是講理不講力，更具有一翻兩瞪眼的決定性效果。亦即，一旦訴諸司法，某一程度上事務之主導權與責任皆將脫離各自政府之手，屆時國力之大小、談判桌上之實力、民間的反應，對於訴訟而言皆成為不相關的因素；且國際法院或仲裁庭依法所作之判決，具有最終性且應予執行。因此，各國政府對於領土主權相關爭議是否提交司法裁判，莫不極度審慎，但當司法解決能夠符合爭端方的重大利益時，仍不乏其例：八０年代美國與加拿大間就緬因灣的劃界，經過多次談判僵持不下，為避免漁船「越界」之不斷發生，並使海床石油與天然氣之開發得以進行，兩國以特別合意的方式將案件交由國際法庭之分庭客觀裁決，而面對國內壓力，則可將判決結果歸咎於遠在海牙的法庭；近來馬來西亞與新加坡間將新加坡海峽內的白礁、中礁與南礁交付國際法庭，亦是為了在島嶼主權爭端解決後，兩國就海峽內水域之劃界談判，得以進行。
回到釣魚台的爭議：過去國際上一向認為，爭端方就此走上法庭的可能性不高。一方面，日本官方的立場堅稱就釣島而言，不存在領土爭端；另方面，中共對於國際司法，向來抱持不信任的態度，除了WTO的爭訟外，並不接受其他法庭的管轄權；而台灣則因並非聯合國的會員國，亦不被承認為國家，而無法出現於國際法院或仲裁庭之前。此是否會因釣魚台的近來情勢發展而有所改變？值得注意的是，在石化及食物資源日益匱乏的今日，現實上釣魚台周圍海域及海床的資源如同四十年來一般無法開發，而隨著近來衝突之愈演愈烈，爭端方投入的「執法」或「護漁」資源不斷升高，且釣魚台問題益發成為彼此間關係發展的不確定因素。是否到了該認真思考解決方案的時刻？司法的解決何必排除於選項之外？此為馬總統對日本媒體的試探性語言之耐人尋味處。當然，日本對於其所主張，但在他國控制下的領土，不論獨島或北方四島，向來也大言訴諸國際法庭之議。以子之矛，攻子之盾，何嘗不可？
進一步深思，棘手的問題在訴諸司法解決後，可能才要開始。原因在於現行國際上並沒有「三方司法解決」的可能。國際法院規約上，固然有訴訟參加的制度，允許對判決結果具法律利益之國家聲請參加，惟其要件甚為嚴格，且是在第三方有意願參加的情況下。在第三方之法律利益不僅會被判決所影響，甚且構成判決客體本身之情形，國際法院法上有所謂「不可或缺之一方」的法則（即所謂Monetary Gold doctrine），依此，國際法院不會對訴外方之權利進行裁判，以免出現其判決無法執行的結果。一旦兩岸間之一方基於各種原因不同意進行訴訟，是否會主張其為釣魚台爭端「不可或缺之一方」，而阻擋訴訟的進行？有兩種可能的情境：情境A：假設日本不顧中國大陸的意見，同意與在台灣的中華民國針對釣魚台主權，進行國與國之間的仲裁（可能性極微），中國大陸基於其對台灣地位的立場，勢將跳出來主張釣魚台為其所有，而仲裁庭不能就其領土作成裁判。如此一來台灣方面為訴諸司法所作之各種努力，可能付諸東流。更為吊詭的是情境B：假設日本與中國大陸透過合意，將釣魚台主權問題提交國際法院（可能性亦微，但較情境A為高），屆時台灣如何自處？我國當然可以主張台灣是釣魚台爭端「不可或缺之一方」（事實上也的確如此），但中共勢必主張台灣連同釣魚台皆為其領土，試圖說服國際法院接受以繼續進行訴訟。中華民國是否能夠接受台灣的主權連同釣魚台一併為國際法院裁判？聯合國體系中，固然「看不見台灣」，但作為聯合國核心機構之一的國際法院，是否會全然漠示台灣實質獨自存在的事實？其實並不必然。不論如何，屆時台灣可能沒有選擇，必須以訴外方之身份，力陳「釣魚台是台灣一部分」的主張，同時被迫力陳「中國沒有台灣，就沒有釣魚台」的立場。
當中國各地保釣人士高喊「釣魚島是我們的」之時，事實上突顯了釣魚台問題最吊詭的一面：若暫且放下統獨的立場，基於對兩岸分治現實及台灣民主社會的尊重，各地華人保釣人士是否願意還原國王新衣的真實，改稱「釣魚台是台灣的」？而中華民國政府，為了保護台灣的利益，除話語僅止「針對釣魚台爭議，不與中國大陸合作」以外，是否願意挺起腰桿，勇敢陳述「中國沒有台灣，就沒有釣魚台」？
（本文精簡版經刊載於中國時報，2012年8月29日）