吳代華：從國際法的理論與實踐論利比亞全國過渡委員的承認問題

指導老師：陳純一教授
學生：吳代華
學號：101253009

一、   前言　

利比亞自16世紀中葉起所屬於鄂圖曼土耳其帝國，但1911年至1912年利比亞因義土戰爭的爆發而成為義大利的殖民地。二戰結束後在聯合國安排之下利比亞於1951年宣告獨立，成為主權獨立的國家。然而，戰後利比亞所建立的王國，卻於1969年由格達費強人所領導的自由軍官組織推翻。在歷經長達42年的專制政權後，利比亞於2010年底，受到其他阿拉伯國家發生一系列以「民主」和「經濟」等為主題社會運動的影響，相繼出現反政府示威遊行的活動。

自利比亞爆發反對格達費政府的示威活動及武裝衝突以來，利比亞反對派在2011年2月27日在班加西成立臨時政權，成立全國過渡委員會（National Transitional Council，簡稱全國過渡委員會），並由前司法部長穆斯塔法·阿卜杜勒·賈利勒擔任主席。示威抗議從利比亞第二大城市班加西開始逐漸向全國蔓延。在國際社會各種因素的支持和配合下，全國過渡委員會逐漸取得軍事行動的勝利，反對派由班加西一路攻到了利比亞首都的黎波里後，格達費政府官員及其家人紛紛逃亡，最後格達費政權也因反對派的攻堅而瓦解。

面對利比亞的這種局勢，許多國家以各種方式表達了對利比亞新政權的承認。2011年3月，法國為第一個率先表示承認全國過渡委員會的國家，隨著越來越多國家的承認，利比亞反對派政權也日益穩固。本報告將依據國際法之規範提供客觀的檢視，由政府承認來探討利比亞在不經憲政程序所產生的全國過渡委員會，其在國際法上的意義及影響為何。藉由他國在不同時期給予全國過渡委員會的「承認」，來分析利比亞全國過渡委員會承認的問題，並探討國際法與實務上的結合。

 

二、   承認的意義與要件

在分析全國過渡委員會政府承認問題之前，必須要先探討國際法中「承認」的意義為何。國際法上所謂的「承認」，為既有國家對新國家或新政府出現事實的認可，並表示願意與之建立某種關係的國家行為。國家承認係針對新國家的承認，而政府承認則指承認新政府為國家的正式代表，因此只有在有了國家的前提之下，才可能出現政府承認的問題。

 

在國際實踐上，當現有國家發生革命或政變，導致政權交替，且此國家的國際法主體不受影響才會發生政府承認的問題，而非國家承認的問題。國家承認與政府承認有以下幾點區別：第一，問題發生的時機不同。國家承認問題發生在新國家出現時，包括國家獨立、分裂、分離與合併。而政府承認問題則發生在既有國家發生革命或政變之時。只有經由革命、暴力、政變等非法程序而引起的政府改變，才導致承認問題。第二，要件不同。國家承認為承認國承認該國具有國家構成的要素和國際法人的資格，有能力履行且參與國際社會的條件和義務。政府承認則是承認該政府有資格代表該國家並有有能力行使國家的統治權力。

 

利比亞民眾在一系列的示威抗議後，全國過渡委員會於於2011年2月27日成立臨時政權。根據丘宏達教授所著的《現代國際法》專書中所示：「在國際法上，一國發生政府不經憲法程序更換的情況，如革命或叛變，舊政府被推翻或流亡國外，並沒有一個國際上的機構來決定新政府是否有全代表該國，而是由國際社會的其他國家來決定，而決定的方式就是承認，因此國際法上有政府承認的問題。」因此，全國過渡委員會的承認屬於國際法中「對新政府承認」的範疇，也就是承認全國過渡委員會為唯一合法代表利比亞的政府，使得該政權能擁有國際法上的權利與義務的資格和能力

 

然而全國過渡委員會要能被其他國家承認為政府，其最重要的條件為有效的控制國土以及人民。「有效統治」是指新政權能在其控制下的領土行使有效的權力，在獲得民眾普遍支持，各國才可能予以承認。丘教授認為，一個政府如已有效控制一個國家的領土與人民，並可合理的期望其統治的持久性，則應被承認。2011年3月，全國過渡委員會從班加西逐步地成功統治利比亞絕大部分的領土，並廣受利比亞人民的贊成和支持，滿足了國際法中對新政府承認之有效統治的要件。也正因如此，才有其他國家後續政府承認的行為發生。

 

國際法上承認的特點有以下幾點：第一，承認是既有國家的單方行為。既有國家對新國家、新政府出現事實的單方面的認可行為，不需要被承認者的同意；第二，承認是既有國家的任意行為。既有國家按照自己的政治及外交立場自行作出的承認表示，這樣的行為在國際法上來看，並非既有國家的義務，而是權利；第三，承認是法律行為。當承認國作出了承認的意思表示後，承認國與被承認方彼此間會產生一系列的法律效果。

 

此外，政府承認在國家實踐上分為事實承認（de facto）與法律承認（de jure）兩種。事實承認為承認國認為被承認國當時或暫時的具備了政府統治的要件，但仍對將來得發展有所保留，而法律承認即承認國認為被承認國已具備政府統治的要件。承認為一個國家的單方行為，不必等對方同意，且這行為不一定要明確的表示，可能是明示或暗示的表達，但不論是明示或默示的承認，承認國需有明確的意圖，方能給予被承認國政府承認。

 

承認是既有國家得以自由行使的政治決定，在滿足上述承認的要件後，計有國家得給予政府承認。然而「承認」仍受到國際法上的限制，這些限制包括：第一，既有國家不得對外國使用武力而扶植的傀儡國家、傀儡政權給予承認，這就是所謂的「不承認主義」。現代國際法禁止非法使用武力，依照非法行為不產生權利的原則，任何非法使用武力所造成的任何情勢都不具有法律效力；第二，既有國家不得作出過急的承認。過急承認指的是被承認的一方在尚不具備新國家或新政府條件的情況下，承認國給予對方承認。若承認國承認一個缺乏廣泛利比亞人民支持的叛亂集團為合法代表，可能構成非法干涉利比亞的內部事務而引起國家責任。第三，既有國家不得背離「國家主權原則」和「不干涉內政原則」等國際法基本原則來給予承認。

 

在國際法中承認一個叛亂集團作為一個國家的政府的主要標準是有無實質控制該國領土。只要全國過渡委員會的控制是有限的利比亞東部地區，其餘的西部地區和首都的黎波里仍為格達費政府所控制，那全國過渡委員會僅只能在其控制的領土上被承認為當地的事實政府。只要格達費政府仍控制首都，任何承認全國過渡委員會為法律上代表利比亞的政府的行為似乎構成非法干涉利比亞的內部事務。論述完國際法中的承認後，下一個段落將會介紹實務上各果給予全國過渡委員會承認而發生的影響。

 

 

三、   承認全國過度委員會的影響

國內如果發生革命或叛亂並不違反國際法，若該國的合法政府能快速平定這種情勢的發展那麼則不發生承認的問題。一個反叛團體如全國過渡委員會，可以被承認為不同法律能力的主體，具有有限的國際法主體的地位並享有有限的權利並負擔義務。這樣的主體包括交戰團體、合法代表利比亞人民、部分利比亞當地事實上的政府或利比亞唯一合法的政府。因此，全國過渡委員會將被其他國家承認為何種主體將此章節要探討的重點。

 

（一）          承認為人民的合法代表

利比亞革命爆發之時，由於利比亞反對派派系眾多，許多派系來自不同地方，屬於臨時自發而起的反抗團體，這些反對派組織紀律不慎嚴密，也無統一全利比亞的政府意識。然而反對派在2011年2月27日於班加西成立臨時政權，建立全國過渡委員會，成為一個有組織的反對團體，由前司法部長穆斯塔法·阿卜杜勒·賈利勒擔任主席。在示威抗議由利比亞第二大城市班加西開始逐漸向全國蔓延後，國際社會開始承認全國過渡委員會，而這樣的承認近似於1970年代民族解放運動中各國承認巴勒斯坦解放組織。

 

第一個承認全國過渡委員會為「利比亞人民的合法代表」的國家為法國，類似的承認國包括卡達、馬爾地夫、甘比亞、塞內加爾、土耳其、約旦、西班牙和德國等。承認國這樣承認全國過渡委員會為人民的合法代表的行為，賦予了全國過渡委員會幾項優勢，第一，這樣的行為承認了該集團對現任政府的抗爭；第二，使得國際社會能廣泛的接受全國過渡委員會；第三，全國過渡委員會能為利比亞人民在國際組織中發言，並藉由在其他國家設立代表處而代表利比亞的人民；第四，各國能給予全國過渡委員會財政上的援助。

 

除了各國給予承認之外，聯合國也承認全國過渡委員會為利比亞人民的合法代表。聯合國安理會第1970號決議中表示，所有會員國均應凍結格達費家族成員所擁有或控制的基金和其他金融資產，並確保這些被凍結的資產，在後續的發展階段提供給利比亞人民，而這些資產若在未來提供給利比亞人民，他們必須透過可以代表人民的全國過渡委員會。

 

許多國家雖然承認全國過渡委員會作為利比亞人民的合法代表，但事實上這樣的承認仍保留格達費政府完整的國際法律地位。一個國家不能在同一時間有兩個法律上的政府，它可以有一個法律上的政府和當地的事實上的政府或代表國家的人民。由於全國過渡委員會在革命的初期只被其他國家承認為「合法代表利比亞人民」，因此，格達費政府仍然是利比亞的合法政府。以美國為例，美國雖然承認全國過渡委員會為利比亞人民的合法代表，但仍然可以繼續承認格達費任命的大使和接受格達費政府在國際組織作為利比亞的代表。只要格達費政府仍然是利比亞的政府，它仍然是唯一的有權當局能夠合法出售國外的利比亞國家資產、可以認命大使，並有效地轉移國家擁有自然資源，如石油和天然氣。在革命爆發後，雖有眾多的反叛團體，但唯有受到國際承認的全國過渡委員會能代表利比亞人民。

 

（二）          政治性的承認

利比亞爆發革命後的前四個月因政治局勢不明朗，使得全國過渡委員會雖然有效控制部分利比亞，許多國家仍不願意給予全國過渡委員會相關法律上的承認。因此，許多國家發明一種新型態的承認，承認全國過渡委員會作為一個「合法與可信的對話者」、「合法的政治對話者」或「利比亞人民的合法對話者」，這些名詞標記著全國過渡委員會是一個官方認可的談判夥伴或對話夥伴，而這樣的承認也有別於國際法上的承認。

 

在承認全國過渡委員會為比亞人民的合法對話者後，為了要建立雙方彼此的關係，承認國得遣派「特別代表」、「外交使者」或「特別大使」前往班加西，並建立了常設辦事處，另一方面，各國也會邀請了全國過渡委員會在他們的首都開設代表處。雖然這些代表有行使外交上的權利與義務，但他們並沒有正式的外交地位，而這些辦事處也並非外交使團，也不享有外交地位上的權利。然而承認國可以在其領土上賦予全國過渡委員會代表某些外交特權和豁免權。

 

一個國家中不能同時有兩個合法的政府。利比亞革命爆發後，因政治局勢不明朗，使得各國不願承認全國過渡委員會為法律的政府。承認全國過渡委員會為利比亞人民的合法對話者的國家，因為仍繼續承認格達費政府為利比亞的合法政府。由於只有受到法律承認的政府才能接收在承認國的財產，因此，承認國除承認全國過渡委員會是利比亞的合法政府之外，不能讓全國過渡委員會的代表在現有的利比亞大使館設立辦事處。

 

是否給予政府承認是承認國的單方面的政治性決定，雖然這些承認沒有明確的意圖表示全國過渡委員會為利比亞的合法政府，而這些新型態的政治性承認，在國際法中也沒有實質意義，但仍傳遞了承認國不同程度的政治支持。

 

（三）          承認為合法政府

全國過渡委員會要能被其他國家承認為合法政府，其要件就如上述所言，必須能在其控制下的領土行使有效的權力，在獲得民眾普遍支持，各國才可能予以承認。因此各國在承認他國為時必須非常謹慎，因為承認全國過渡委員會作為的利比亞人民代表或作為的利比亞的代表，兩者有很大的差異。後者通常表明擁有代表國家的能力，也就是承認為合法政府。

 

在被承認為利比亞唯一的合法政府後，全國過渡委員會在國際上所負擔的權利與義務以有別與先前被承認為「利比亞人民的合法代表」。承認全國過渡委員會為利比亞政府的國家須終止格達費任命外交官的外交地位，這些國家得關閉在的黎波里的大使館或結束其他外交使團以保護他們的利益，並可能會在全國過渡委員會控制的班加西開設大使館或領事館。承認國可以從全國過渡委員會合法地購買利比亞國有石油，並提供全國過渡委員會協助。另外，承認國在國際組織中通常也會反對來自黎波里的代表團。

 

義大利外長於4 月4 日宣佈義大利承認全國過渡委員會為代表利比亞的唯一合法政治對話者，並於5 月31 日在班加西開設了領事館，建立了領事關係。義大利透過建立正式領事關係的方式在法律上承認了全國過渡委員會。這樣法律的承認為承認國政府與新政府之間奠定了交流的基礎，兩國政府通常都會簽訂各種條約，包含政治、經濟、文化等交流，建立外交關係或領事關係，互設使館或領事館。除此之外，承認國承認新政府代表國家的立法、司法和行政效力，也承認新政府所代表國家的財產權、訴訟權和豁免權。

 

在全國過渡委員會有效的控制領土與人民後，世界各個國家陸陸續續給予全國過渡委員會政府承認。法國總統薩科齊成為首個承認利比亞全國過渡委員會為利比亞政府的第一個西方領袖，法國與全國過渡委員會間互派大使。卡達政府成為繼法國之後第二個承認全國過渡委員會合法性的國家。阿拉伯聯合共和國也承認全國過渡委員會為一個合法的利比亞政府。該國的外國部長認為在此基礎上，阿聯在處理有關利比亞的事務時，將會與全國過渡委員會採取政府與政府間的對話形式。加拿大與美國等33個國家2011年7月15日宣布格達費政權為非法，正式承認全國過渡委員為該國合法政府。美國也發表正式聲明，先前凍結利比亞領袖格達費的數十億美元資產，將交由全國過渡委員會運用。

 

我國外交部於2011年9月16日表示尊重利比亞人民對民主的追求，於該日起正式承認利比亞「全國過渡委員會」為利比亞唯一合法政府。同日，第66屆聯合國大會以114票贊成、17票反對、15票棄權的結果，同意利比亞過渡委為利比亞在聯合國的合法代表。

 

四、   結語 

利比亞人民在歷經長達42年的專制政權後，發生一系列反政府示威遊行的活動，反叛分子於班加西成立全國過渡委員會。全國過渡委員會在不經憲政程序下推翻格達費政府，因此在國際上出現政府承認的問題。本報告遂以全國過渡委員會的實例，來探討「承認」在國際法上的實踐。

承認是一國的單方行為，承認國可以透過各種方式來表達不同程度的支。在利比亞革命初期，全國過渡委員會被國際社會承認為「人民的合法代表」，而在聯合國發布1970號決議說明各國凍結格達費的資產，應在未來提交給能合法代表利比亞人民的全國過渡委員會。因此，雖然利比亞有眾多的反叛團體，但只有全國過渡委員會是唯一合法代表利比亞人民的反叛團體。

 

由於利比亞爆發革命後的前四個月政治局勢不穩定，使得許多國家不願意給予全國過渡委員會相關法律上的承認即便全國過渡委員會符合政府承認的要件──有效控制領土以及人民。但因其他國家欲給予全國過渡委員會政治上的支持，因而承認全國過渡委員會作為一個「合法與可信的對話者」或「合法的政治對話者」等。雖然這些承認在國際法上沒有實質意義，但仍傳遞了不同程度的政治支持。在受到不同國家的政治支持後，全國過渡委員會也被國際社會承認為唯一合法代表利比亞的政府，而有能力與承認國建立外交關係或領事關係，並能在承認國代表國家的財產權、訴訟權和豁免權。

 

由於承認是國際法上特有的制度，而國際法中有關承認的規則多半是國際習慣法，本報告藉由全國過渡委員會的實例，來探討國際法中承認的制度，希望本報告可以有助於國際法上承認理論的發展。

 

五、   參考資料

• 丁洋洋 (2012) 。〈國際法視野下的利比亞事件——以各國對「全國過渡委員會」的承認為視角〉《新余學院學報 》, 2012年 04期。
• 丘宏達（2006）。《現代國際法》。台北：三民書局。
• Stefan Talmon (2011). “Recognition of the Libyan National Transitional Council”,The American Society of International Law, Volume 15, Issue 16. Retrieved January 25, 2013, from the World Wide Web: http://www.asil.org/insights110616.cfm