魏歆庭：試述國際法上放射性廢棄物管理及境外運輸

政治大學法律學系四年級 魏歆庭

 

壹、前言

核能研究與和平利用核能在台灣已有三十餘年的歷史，在核能發電、醫農工研各方面應用勢必產生放射性廢棄物，近年來國人愈發重視環保議題及永續發展，當前放射性廢棄物管理儼然成為大眾最為關心之議題。隨著放射性廢棄物貯存量越來越多，台灣電力公司(以下簡稱台電)及原子能委員會(以下簡稱原能會)曾多次考慮放射性廢棄物境外最終處置，由於境外最終處置涉及跨國境運送之問題，因此本文將簡述目前放射性廢棄物之處置手段，並試以國際法出發概述放射性廢棄物跨國境運送之法規範。

台灣共有三座運行中之核電廠及建構中之龍門核能發電廠，龍門核電廠興建期間陸續爆發出貪汙[1]、偷工減料[2]、不斷電系統故障[3]、更改設計[4]等，歷年來又有多起工安事件，例如：核一廠卡車墜河致使桶裝核廢料落水[5]、勞工稱因接觸過量輻射致罹癌[6]等，又因台灣位處環太平洋地震帶上極有可能發生類似福島核災的事故，台灣核電廠是否能夠抵禦大自然反撲顯然有待考量，大眾傳播針對核電廠事變及核廢料進行大篇幅報導，群眾囿於輻射汙染之恐懼大力推動「反核家園」，訴求政府停建核電廠並停止使用核電能源，以防輻射汙染台灣整體環境。

 

貳、 概述放射性廢棄物及處置手段

1997年京都議定書生效後，「低碳時代」來臨，世界各國因應國際間對於減少溫室氣體排放量及能源蘊藏量有限之故，開始大量採用核能發電。而2012年京都議定書屆滿後，隨著「後京都議定書時代」的到來，各國對於溫室氣體排放減量的壓力有增無減，一定程度上推動了核能發電的興盛。

現今世界上所使用的電力約有13.5%係由核電廠供應[7]，眾多工業發達國家諸如美國、南韓、俄羅斯、加拿大等皆大量使用核能發電。核能發電的日漸復甦，代表用過核子燃料日益增長，然而各國對於用過核子燃料最終處置政策搖擺延宕，導致用過核子燃料長期發展與管理策略之不確定性升高，成為核能復甦的重要爭論議題。

一、放射性廢棄物

國際原子能總署(IAEA) 將放射性廢棄物依照含放射性活度濃度之高低區分為豁免廢棄物(Exempt Waste, EW)、中低放射性廢棄物(Low and Intermediate Level Waste, LILW)及高放射性廢棄物(High Level Waste, HLW)三類。[8]但其分類僅具建議性質，各國家仍可自行建立自有分類系統，例如台灣便將放射性廢棄物依其來源區分為高放射性廢棄物及低放射性廢棄物。依據《放射性物料管理法施行細則》第四條「一、高放射性廢棄物係指備供最終處置之用過核子燃料或其經再處理所產生之萃取殘餘物。二、低放射性廢棄物：指前款以外之放射性廢棄物。」

二、國際社會處置手段

各國針對放射性廢棄物之管理或有所異同，但各國原則上皆遵守國際原子能總署提倡之共同理念，即保護未來及現在之人類社會、自然環境不受放射性廢棄物汙染。低放射性廢棄物的解決之道在於興建處置設施將廢棄物埋藏於地下，藉多重防護措施，安全地隔離放射性廢棄物於人類生活環境之外，此種處置方式已獲國際原子能總署之認可與推薦，目前營運中的處置場計有八十處，分屬三十四個國家，顯見在技術上並無困難。[9]對於高放射性廢棄物的最終處置，國際間一致採行「深地層處置」的方式，以多重障壁的設計，將用過核子燃料置放於地下數百公尺的穩定地層中，利用廢棄物體、包封容器、工程障壁及周圍岩層等構成層層保護，使其與人類生活圈完全隔離。各核能先進國家如美國、瑞典、加拿大、英國、法國、日本等國，均已進行處置技術的相關研究，預計相關技術將陸續成熟。[10]放射性廢棄物最終處置的目的係將其從人類的生活圈完全隔離，不至影響到人們的生活。不論是高或低放射性廢棄物，我們可以利用多重障壁(multibarrier)以空間換取時間，使放射性核種有足夠的時間衰變到安全可接受的程度。[11]

當前國際社會對於用過核子燃料的處理，大多採取水池冷卻、乾式貯存、最終處置三階段處理方式。用過核子燃料之最終處置主要有兩種策略，有些國家考量經濟因素或為防止核武擴散，採行「直接處置」；有些國家考量用過核子燃料中仍含有可回收重新使用的鈾和鈽等資源，採「再處理」。「直接處置」是將用過核子燃料視作廢棄物，經適當包封後直接埋入深層地質中，使其與人類生活環境隔絕。「再處理」是經由再處理用過核子燃料將鈾及鈽回收，製成所謂之「鈽鈾混合（Mixed Oxide, MOX）核燃料」，供輕水式核電廠重新使用，而無回收價值之部分即為高放射性廢棄物，予以玻璃固化後，其體積約為用過核子燃料直接處置體積之1/5，最後運往深層地質最終處置場加以掩埋。

三、台灣處置手段

我國的放射性廢棄物是由包括核能發電、核醫藥物生產、核子醫學診療、工業生產製程的輻射應用、以及核能研究與教學等核能民生應用所產生。其中核能發電所產生者約占全國90%，其餘則占約10%。[12]現行台灣放射性廢廢棄物管理技術上包含「處理、貯存、搬運及最終處置」[13]等四項，低放射性廢棄物多經處理、壓縮或固化後，以金屬容器盛裝，分別貯存在核電廠之貯存庫及蘭嶼貯存場。台灣目前對於低放射性廢棄物仍未進行最終處置，原能會及台電積極推動低放射性廢棄物最終處置之進行，於2006年由總統公布施行「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」，但迄今仍未選定場址。

目前高放射性廢棄物在台灣僅有用過之核子燃料，對於用過核子燃料台電採取「近程廠內燃料池貯存，中程廠區乾式貯存，長程推動最終處置」的管理策略，台電尚未決定進行直接處置或再處理，因此高放射性廢棄物即指各核能電廠運轉所產生之用過核子燃料。

台灣本島及離島蘭嶼上皆貯存有放射性廢棄物，但月有陰晴圓缺，人有旦夕禍福，放射性廢棄物貯存庫(場)倘遭遇天災事變及人為過失隨時有可能對於台灣本土自然環境造成無法回復之生態危機，甚而貽害千年，禍延子孫，是故如何進行放射性廢棄物之最終處置成為台灣核能利用上極為重要的問題。

 

參、最終處置

台電對於放射性廢棄物一直抱持著「不止要保護這一代，更要保護代代子孫」的想法，但是使用核能發電的同時，放射性廢棄物是必然存在的，不論是燃料棒、用過之機具等，核電廠持續運作的每一日，放射性廢棄物便持續產生。台電於1971年開始規劃放置固化放射性廢棄物之所在地，原能會與其協商並聘請學者調查後，1980年興建蘭嶼貯存場，迄民國85年2月最後一船次接收後，貯存場共存放低放射性固化廢棄物97,672桶。[14]蘭嶼貯存場的設立，是基於早年可以投海的時空背景下，冀望在台灣的東南海域找到深5,000公尺的穩定海溝，作為海洋處置(Sea Disposal)的緩衝貯存埸所，蘭嶼貯存場僅係作為一暫時性貯放埸所。然而隨著科學研究發現對於海投所造成的汙染仍無法確知，1983年開始《防止傾倒廢棄物及其他物質汙染海洋公約》(Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter,  generally known as the London Convention.即倫敦公約)要求各國暫停放射性廢棄物之海投，並且在1993年正式通過修正案明定禁止海投放射性廢棄物。[15]因此蘭嶼貯存場目前僅作為單純貯存之用，亦不再接收新進放射性廢棄物之貯存。

台電公司現有三座核能電廠與興建中的核四廠其所產生的低放射性廢棄物(包含核電廠運轉40年及除役拆廠所產生的低放射性廢棄物)，以及原子能委員會核能研究所與其他同位素應用界等所產生的低放射性廢棄物，預估至民國138年止(即核四廠原規劃停止運轉時程)，全國產生低放射性廢棄物數量共約98萬桶（核電廠約為91萬桶，核研所及其他單位約為7萬桶，每桶約200公升）。[16]各電廠陸續興建足夠容量的現代化貯存庫供低放射性廢棄物貯存之用，預計貯存容量可維持四十年運轉所需。然而，永久貯存非一實質有效之解決方案，最終處置才是處理放射性廢棄物的最後手段。受限於幅員問題及地理環境，加之社會大眾對於核廢料的恐慌，迄今對於最終處置場之場址選定仍未有定案。1997年行政院修正發布之《放射性廢料管理方針》乃是台灣目前針對放射性廢棄物的基本策略，於該方針第8條即明文「放射性廢料之最終處置，採境內、境外並重原則，積極推動；不論境外是否可行，仍應在境內覓妥處置場址備用。」因此在境內最終處置始終未有定案之際，原能會及台電公司多次就放射性廢棄物與他國進行有關「境外最終處置」之交涉。

一、境外最終處置

1997年台電曾與北韓政府國際商務機構達成貯存低放射性廢棄物合作處置的約定，預定運送台電公司6萬桶低放射性固化廢棄物製北韓現有且已使用中之低放射性廢棄物最終處置場進行最終處置，然而最終原能會未核發輸出許可因而未能實行。

台電公司於1995年亦曾與俄羅斯科技中心(Kurchatov Institute, KI)簽訂合作意願書，同意先進行先導型計畫，俟成功後再洽商運送台電公司大量低放射性廢棄物至俄處置及其他合作事項，然而礙於外交因素，委由俄羅斯科技中心指定並授權之在台唯一代理商裕生公司與台電公司於1997年簽訂五千桶「先導型低放射廢料合作處置合約」，然而當時受限於俄羅斯環保法規禁止境外輻射物質輸入之限制未能施行。[17]2001年六月俄羅斯議會通過允許核廢料進口案，成為目前世界唯一允許進口核廢料之國家。俄方曾向我方探詢台電公司用過核子燃料運往俄羅斯之可能性，惟依據台美核子保防協定，須獲得美方的同意(US Atomic Energy Act, Section 123 agreement)，我方才能輸出用過核子燃料至俄羅斯進行「技術性貯存」或「再處理」。[18]

二、簡述放射性廢棄物境外運輸之國際法及國內法規範

國際原子能總署(IAEA)鑑於用過核子燃料或高放射性廢棄物對人類生態環境的影響久遠，於1995年發布了「放射性廢棄物管理之基本原則」，除保證安全及對人類健康與環境之保護外，亦揭示「不給後代造成不適當負擔」之理念，意即各國皆有責任發展處置技術、建立處置基金、進行有效計畫管理。續於2001年該署倡議之「用過核子燃料管理安全及放射性廢棄物管理安全聯合公約」正式生效，該公約促請各締約國重視用過核子燃料安全管理問題，並應加強規劃、管制、研發與評估。[19]

採行境外最終處置手段時，跨國境運送當是一大重點，1989年聯合國通過之《控制有害廢棄物越境轉移及其處置巴塞爾公約》(Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal)是一有關廢棄物越境轉移之重要公約，但在第四次締約國大會時將核廢料之管理排除該公約之適用，[20]因此關於放射性廢棄物境外轉移主要仍聚焦在國際原子能總署發布之條約。

依據國際原子能總署之《放射性廢棄物跨國境運送施行法規》(Code of Practice on the International Transboundary Movement of Radioactive Waste)來看，在施行範圍上其明文列出該法規適用於放射性廢棄物之跨國境運送[21]，由此可知運送低放射性廢棄物至他國乃是國際法上所允許，但在法規中亦明示各國對於放射性廢棄物之輸入、輸出、通行皆具有主權[22]，因此一主權國家自然可以拒絕接收他國之放射性廢棄物。在考量他國主權是否容許放射性廢棄物之運送外，國際社會更為看重放射性廢棄物跨國運送之安全，而國際原子能總署在1997年發布之《用過核燃料管理安全及放射性廢棄物管理安全聯合公約》(Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management)即較為詳盡的針對放射性廢棄物管理訂定相關內容，且在第27條中針對跨國境運送有更細緻之規定，由此更可確信國際法顯然同意並且支持放射性廢棄物之跨國境運送，且由條約內文可發現國際原子能總署即為支持甚至鼓勵各國針對核能發展及核廢料管理進行國際合作。

國內法關於放射性廢棄物之管理亦訂定有相關規定，例如：《放射性廢料管理方針》、《低放射性廢棄物輸入輸出過境轉口運送廢棄轉讓許可辦法》或《放射性廢料運送計畫書導則》、《放射性物質安全運送規則》等，而《放射性廢料管理方針》乃是台灣目前最主要之政策走向，於第五條明文「放射性廢料之管理應考慮國民之安全與環境保護，並應尊重有關國際公約。」因此雖然台灣並非國際原子能總署之會員國，仍有尊重上述國際公約之必要，在訂定相關規定時亦以國際原子能總署發布之規定作為基礎準則。目前在境外最終處置上國內法已有相應之法規範以為補足，似乎已可就低放射性廢棄物進行境外最終處置，然而台灣及前述之北韓與俄羅斯皆非國際原子能總署之會員國，加之目前國際社會對於低放射性廢棄物仍多採「自行處置」之態度，縱然近期已有部分案例採行境外最終處置，然而考量到台灣國際地位，依當前現況施行核廢料境外最終處置仍有其困難性。但隨著科技的研發，各國對於放射性廢棄物逐日發展出完善之管理及處置手段，國際上最近已提出區域性共同處置放射性廢棄物相關倡議，2006年美國能源部亦曾推動全球核能伙伴關係計畫(Global Nuclear Energy Partnership, GNEP)，雖然2009年即宣佈取消推動GNEP計畫，但區際合作已成為未來不可缺少之部分，加上國際原子能總署支持國際合作交流的趨勢，相信未來台灣施行境外最終處置指日可待。

 

肆、結論

自艾森豪總統倡議「原子能的和平用途」以來，國際間陸續成立國際組織，逐步架構國際核能法制，當代的核電廠事故也使得國際社會更加著眼於核能安全，接連訂定《維也納核子事故及早通報公約》、《維也納核子事故或輻射緊急情況援助公約》、《維也納核子安全公約》等核能安全相關條約。五十餘年間，國際核能法成為當代新興之國際法領域，初始國際核能法主要係保護人類及財產，1970年代開始，隨著當代重大核電廠事故，國際社會對於核能汙染始覺醒，國際環境法與國際核能法兩者開始有所交集，當前國際環境保護合作無異是台灣最應尋求之管道，藉由此管道多方面與他國進行核子技術交流，研議具有高度施行可能性之放射性廢棄物處置方法，以弭平台灣群眾對於核汙染危機之焦躁不安。誠如眾多擁核人士所言，核能在經濟及環境上確實為現代人類社會帶來助益，天然資源稀少如台灣也可利用核能進行發電。但在享受核能帶來的便利之餘，亦須考量核電廠事變對於人類社會及自然環境帶來的巨大影響，在提倡世代正義的新世紀，國際社會最看重的便是如何在和平利用核能的概念下同時維繫地球自然環境不受破壞，以達國際原子能總署提倡之「不給後代造成不適當負擔」的理念。

近期各大媒體針對核廢料皆有大篇幅之報導，文中多圍繞蘭嶼貯存場並質疑貯存之安全性，余以為貯存之安全性固然需要被質疑，甚而有質疑才有進步及改善之空間，藉由媒體第四權的施展才得以督促業者更加重視核廢料之管理。然而核廢料的議題卻不應僅只侷限在擔憂核汙染危機，而應同時看重台灣針對核廢料研發之相應技術發展，激勵台灣核能研究人才之外，亦加強群眾對於核能發電的信心。環境基本法第23條有謂「政府應訂定計畫，逐步達成非核家園目標；並應加強核能安全管制、輻射防護、放射性物料管理及環境輻射偵測，確保民眾生活避免輻射危害。」台灣是否要走向非核家園或許已淪為政治號召的口號，但核能汙染及輻射危機卻不能輕忽，反核與擁核在於一念之間，然而不論反核擁核，無形中利用核能的我們皆應對自然環境、對後代子孫擔負起維護地球之責任。